Der UN-Migrationspakt — Was steht drin und was ist davon zu halten?

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Getrieben von Rechten weltweit ist Migration das bestimmende Thema unserer Zeit. Vielerorts gehören überwunden geglaubte Ressentiments gegenüber Andersaussehenden und Andersglaubenden wieder zum Alltag und neue Mauern werden errichtet. Gleichzeitig wird Migration immer sichtbarer, selbstverständlicher und alltäglicher. Die daraus entstehenden Aufgaben und Probleme, sowohl für Herkunfts- wie Aufnahmegesellschaften und natürlich für die Migrierenden selbst, sind vielfältig. Die UN-Generalversammlung hat nun versucht, dieser umfangreichen und komplexen Ausgangslage Rechnung zu tragen und ein Grundsatzpapier verabschiedet, dass die größten Herausforderungen identifiziert, Ziele für die Weltgemeinschaft formuliert und Strategien aufzeigt. Jan Schaller hat einen Blick in den Bericht geworfen und analysiert die wichtigsten Punkte.

Was ist dieser Bericht und was ist er nicht?

In erster Linie ist der UN-Migrationspakt ein erstaunliches Dokument. Immerhin wird er momentan von ca. 180 Staaten unterstützt, was im aktuellen politischen Klima beachtlich ist. Größere Wermutstropfen sind sicherlich, dass die USA, Australien und einige EU-Staaten, u.a. Ungarn und Österreich, möglicherweise auch Tschechien und Kroatien den Pakt ablehnen. Dennoch ist es beachtenswert, dass sich so viele Staaten auf umfangreiche Leitlinien verständigen konnten, die Migration weltweit ordnen sollen.

Der Bericht selbst beginnt mit Leitlinien und Prinzipien, gefolgt von insgesamt dreiundzwanzig Zielen. Jedes Ziel ist in Teilziele aufgeschlüsselt und wird mit konkreten Maßnahmen verknüpft. Grundsätzlich soll der Pakt, „einen bedeutenden Beitrag zur verstärkten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Migration in allen ihren Dimensionen […] leisten“ (S. 2). Es handelt sich dabei explizit um einen „rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen“ (S. 3), sodass nationales Recht nicht direkt berührt ist.

Ein Schlüsselsatz der Leitlinien bezieht sich auf die Anerkennung von Migration als konstitutiver Bestandteil der Menschheit: „Migration war schon immer Teil der Menschheitsgeschichte, und [wir] erkennen an, dass sie in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt und dass diese positiven Auswirkungen durch eine besser gesteuerte Migrationspolitik optimiert werden können“ (S. 3).

Aus dieser Erkenntnis heraus, formulieren die Staaten, dass „ein umfassender Ansatz“ erforderlich sei, „um den Gesamtnutzen von Migration zu optimieren und gleichzeitig die Risiken und Herausforderungen anzugehen, die sich den einzelnen Menschen und den Gemeinschaften in den Herkunfts-, Transit- und Zielländern stellen.“ (S. 3) Kein Land könne die Herausforderungen und Chancen allein bewältigen.

Herunter gebrochen lässt sich sagen, dass die UN-Generalversammlung a) anerkennt, dass Migration konstitutiver Teil der Welt ist, b) als etwas prinzipiell positives zu begreifen ist, c) allerdings auch diverse Probleme mit sich bringt, die d) nur gemeinsam gelöst und gesteuert werden können und e) dass die migrierenden Menschen und ihr Wohlergehen im Mittelpunkt aller Überlegungen stehen sollten. Dabei wird besonderer Wert auf Gendersensibilität und die Rechte von Kindern wertgelegt. Ebenso wird aber hervorgehoben, dass die Staaten ihre Souveränität über Einwanderungsfragen zu entscheiden, behalten sollen. Weitere Leitlinien sind Rechtsstaatlichkeit, nachhaltige Entwicklung und damit verbunden die generelle Reduzierung von Migration durch Beseitigung von Migrationsgründen.

Die Ziele und ihre Umsetzung

Was sind nun aber die Ziele des UN-Migrationspakts? Wir stellen die 23 Ziele kurz vor und erläutern sie. Inwieweit diese Ziele realistisch sind und was von diesem Pakt zu halten ist, bewerten wir im Anschluss.

Ziel Erläuterung
1) Erhebung und Nutzung korrekter und aufgeschlüsselter Daten als Grundlage für eine Politikgestaltung, die auf nachweisbaren Fakten beruht Direkt den ersten Punkt finde ich bemerkenswert. Er dürfte eine direkte Reaktion auf Fake News und „alternative Fakten“ sein. Das Anerkennen von objektiven Fakten ist aber die grundlegendste Bedingung, wenn man politische Entscheidungen treffen möchte. Als Maßnahmen sind u.a. die Angleichung nationaler Statistiken für eine bessere Vergleichbarkeit, ein globales Programm zum Aufbau nationaler Kompetenzen für die Datenerhebung, oder ein stärkerer Datenaustausch zwischen nationalen Behörden vorgeschlagen. 
2) Minimierung nachteiliger Triebkräfte und struktureller Faktoren, die Menschen dazu bewegen, ihre Herkunftsländer zu verlassen In anderen Worten findet sich hier das alte Mantra von den Fluchtursachen, die bekämpft werden müssen. Es sollen dabei politische, wirtschaftliche, soziale und Umweltbedingungen berücksichtigt werden. In der Folge wird sehr konkret beschrieben, was das heißen soll. Damit geht die Forderung wohltuend über die lehren Phrasen konservativer Politiker*innen hinaus und benennt konkrete Bedingungen, die für ein gutes Leben notwendig sind. Einige davon sind Ernährungssicherheit, menschenwürdige Arbeit, der Aufbau von Katastrophenvorsorge oder Zugang zur Justiz und Schutz der Menschenrechte. 
3) Bereitstellung korrekter und zeitnaher Informationen in allen Phasen der Migration Migrant*innen sollen bessere Informationsangebote über Möglichkeiten für reguläre Migration erhalten, die über öffentlich zugängliche nationale Websites abrufbar sind. Ebenso werden mehr Informationsangebote entlang wichtiger Migrationsrouten angestrebt.
4) Sicherstellung, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität und ausreichende Dokumente verfügen. Dieser Punkt hat zwei wichtige Facetten. Auf der einen Seite soll Staatenlosen geholfen werden, da diese oftmals aus allen Reglungen herausfallen und es noch schwerer als andere Migrant*innen haben. Auf der anderen Seite werden bessere Mechanismen zum Austausch biometrischer Daten gefordert. 
5) Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration Heruntergebrochen sollen mehr Wege für legale Migration geschaffen werden, sodass auch besser auf demographische und wirtschaftliche Probleme der Aufnahmeländer reagiert werden kann.
6) Förderung einer fairen und ethisch vertretbaren Rekrutierung von Arbeitskräften und Gewährleistung der Bedingungen für eine menschenwürdige Arbeit Hierunter sind alle Maßnahmen gefasst, die Arbeitsmigrant*innen vor Ausbeutung und menschenunwürdiger Arbeit schützen sollen.
7) Bewältigung und Minderung prekärer Situationen im Rahmen von Migration Die Bedürfnisse von Migrant*innen sollen zu allen Zeitpunkten beachtet werden. Besonders Kindern und als Untergruppe alleinreisenden Kindern soll ein besonderer Schutz zuteil werden.
8) Rettung von Menschenleben und Festlegung koordinierter internationaler Maßnahmen betreffend vermisster Migranten Es sollen Verfahren entwickelt werden, um Menschen in Not zu retten. Ein besonders wichtiger Punkt hierbei ist, dass „die Bereitstellung von Hilfe aus rein humanitären Gründen nicht als rechtswidrig erachtet wird“. 
9) Verstärkung der grenzübergreifenden Bekämpfung der Schleusung von Migranten Ein selbsterklärender Punkt. Wichtig ist nur eine Ergänzung, die besagt, dass Migrant*innen nicht strafrechtlich verfolgt werden sollen, wenn sie Dienste von Schleuser*innen in Anspruch nehmen.
10) Prävention, Bekämpfung und Beseitigung von Menschenhandel im Kontext der internationalen Migration Auch dieser Punkt dürfte selbsterklärend sein.
11) Integriertes, sicheres und koordiniertes Grenzmanagement. Das Konzept des Grenzmanagements lässt sich besonders gut an den Außengrenzen der EU beobachten. Die Kernidee ist, dass die Behörden verschiedener Länder Daten austauschen, es gemeinsame Datenbanken für biometrische Daten, sowie entsprechende Überwachungstechnik an den Grenzen, aber auch auf Migrationsrouten gibt. Hinzu kommt die intensive Zusammenarbeit mit Transit- und Herkunftsstaaten. Diese Punkte werden auch hier angesprochen.
12) Stärkung der Rechtssicherheit und Planbarkeit bei Migrationsverfahren zur Gewährleistung einer angemessenen Prüfung, Bewertung und Weiterverweisung In diesem Punkt wird festgeschrieben, dass Migrant*innen ein Recht auf „effektive und menschenrechtsbasierte Mechanismen für die adäquate und zeitnahe Prüfung und Einzelbeurteilung“ (S. 19) ihrer Fälle haben.
13) Freiheitsentziehung bei Migranten nur als letztes Mittel und Bemühung um Alternativen Freiheitsentzug soll nur als letztes Mittel von Nationalstaaten bemüht werden und möglichst kurz sein. 
14) Verbesserung des konsularischen Schutzes und der konsularischen Hilfe und Zusammenarbeit im gesamten Migrationszyklus Selbsterklärend.
15) Gewährleistung des Zugangs von Migranten zu Grundleistungen Der sichere Zugang zu Grundleistungen soll gewährleistet werden. Eine unterschiedliche Behandlung von Staatsangehörigen und Migrant*innen ist dabei explizit erlaubt, solange sie in einem verhältnismäßigen Rahmen bleibt.
16) Befähigung von Migranten und Gesellschaften zur Verwirklichung der vollständigen Inklusion und des sozialen Zusammenhalts Auf der einen Seite wird betont, dass die Kultur, Traditionen und Gebräuche der Zielländer von Migrant*innen zu achten sind. Auf der anderen Seite sollen aber auch ernsthafte Bestrebungen erfolgen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt, Familienzusammenführung, Bildung, Nichtdiskriminierung und Gesundheit. 
17) Beseitigung aller Formen der Diskriminierung und Förderung eines auf nachweisbaren Fakten beruhenden öffentlichen Diskurses zur Gestaltung der Wahrnehmung von Migration Ein ähnlicher Punkt wie der erste, nur mit einem stärkeren Fokus auf Hasskriminalität
18) Investition in Aus- und Weiterbildung und Erleichterung der gegesenitigen Anerkennung von Fertigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen In erster Linie sollen berufliche Qualifikationen und Bildungsabschlüsse einfacher anerkannt werden.
19) Herstellung von Bedingungen, unter denen Migranten und Diasporas in vollem Umfang zur nachhaltigen Entwicklung in allen Ländern beitragen können Menschen sollen dazu befähigt werden, auch von einem anderen Land aus in ihrem Herkunftsland politisch aktiv zu sein. Generell sollen Migrant*innen in die Lage versetzt werden, in ihr Ursprungsland zurückzuwirken. Politisch wie ökonomisch.
20) Schaffung von Möglichkeiten für schnellere, sicherere und kostengünstigere Rücküberweisungen und Förderung der finanziellen Inklusion von Migranten Rücküberweisungen in die Herkunftsländer werden als wichtiges Entwicklungsinstrument anerkannt und sollen daher erleichtert werden. Außerdem soll es leichter für Migrant*innen werden, Bankkonten zu eröffnen.
21) Zusammenarbeit bei der Ermöglichung einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wiederaufnahme sowie einer nachhaltigen Reintegration Mensch soll die Rückkehr in ihre Herkunftsländer ermöglicht werden, ohne dass sie dort Benachteiligung oder Repression befürchten müssen.
22) Schaffung von Mechanismen zur Übertragbarkeit von Sozialversicherungs- und erworbenen Leistungsansprüchen Der Zugang zu Sozialleistungen in den Zielländern soll erleichtert werden.
23) Stärkung internationaler Zusammenarbeit und globaler Partnerschaften für eine sichere, geordnete und reguläre Migration Mehr oder minder eine Absichtserklärung zur verstärkten internationalen Kooperation.

Ein erwachsener Umgang mit Migration

Ich halte den UN-Migrationspakt für einen wichtigen Schritt. Leider ist es momentan wieder sehr in Mode, Migrant*innen und Flüchtende entweder pauschal abzulehnen und zu stigmatisieren, oder aber mit Mauern und Fake News die Augen vor globalen Realitäten zu verschließen. Da ist es wohltuend, wenn 180 Staaten klar sagen: Migration war schon immer ein Bestandteil der Menschheitsgeschichte und ist es auch heute noch. Und im Großen und Ganzen ist das auch gut so, da es mehr Vor- als Nachteile für die Menschheit insgesamt bringt. 

Ebenso lobenswert empfinde ich den starken Fokus auf die Rechte und den Schutz von Migrant*innen weltweit, der für Mädchen und Frauen, sowie Kinder allgemein besonders hervorgehoben wird. Gleichzeitig werden Probleme benannt, die es zu lösen gilt. Allerdings verzichtet man darauf, nur die Probleme der Aufnahmeländer zu betrachten, wie es in nationalen Debatten und getrieben durch rechte Protagonist*innen in der Regel geschieht. Stattdessen blickt man auf alle Beteiligten: Herkunfts-, Transit-, sowie Aufnahmeländer, die jeweiligen Gesellschaften und natürlich die Menschen, die migrieren. Diese erwachsene Art des Umgangs begrüße ich sehr.

Fakt ist aber auch, dass nicht alle emanzipatorischen Blütenträume wahr werden. Der Migrationspakt ist wahrlich nicht die UN-Entsprechung der linken Losung „No Border, No Nation“. Stattdessen wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Steuerung von Migration zentral ist, dass dafür besseres Grenzmanagement erforderlich ist und dass die Entscheidungsgewalt bei den Nationalstaaten liegt. Das ist aber natürlich auch nicht überraschend, schließlich ist der Pakt von Staaten verhandelt worden und die werden wohl kaum ihren eigenen Handlungsspielraum über die Maßen beschneiden. 

Ebenso kritisch zu sehen ist die Nichtberücksichtigung politischer Rechte. Der Bericht hebt zwar hervor, wie wichtig Integrationsmöglichkeiten sind und definiert diese auch sinnvoller, als es die Rechtsausleger in der politischen Debatte tun, verzichtet aber darauf, auch politische Rechte von Migrant*innen aufzunehmen. Zugewanderte benötigen aber politische Rechte wie das aktive und passive Wahlrecht, wenn sie in einer Gesellschaft komplett ankommen sollen. 

Aus Menschenrechtsperspektive muss zudem deutlich die Inhaftierung von Migrant*innen als legitimes Mittel kritisiert werden. Es wird zwar die Beachtung von Rechtsstaatlichkeit als leitendem Motiv und die Suche nach Alternativen bzw. Inhaftierung als ultima ratio genannt — die Forderung muss aber lauten, dass kein Mensch aufgrund versuchter Migration eingesperrt werden darf. Kein Mensch ist illegal. Andere Haftgründe wie Terrorverdacht und andere Straftaten blieben hiervon natürlich unberührt.

Trotz aller Einschränkungen, trotz der prominenten Platzierung von Grenzmanagement und Migrationssteuerung, ist der UN-Migrationspakt ein überraschend progressiver Schritt. Die unterzeichnenden Staaten sind sich einig, dass die Menschen im Mittelpunkt stehen müssen, dass Tode verhindert und geholfen werden muss. Herauszustreichen ist dabei die Entkriminalisierung von humanitärer Hilfe. Traurig, dass dieser Punkt betont werden muss, aber mit Blick auf das Mittelmeer und die Praktiken Italiens handelt es sich leider nicht mehr um eine Selbstverständlichkeit. Ebenso scheint klar zu sein, dass die Bewältigung dieser Aufgaben nur global zu schaffen ist. Das sind wichtige Weichenstellungen. 

Es wäre naiv anzunehmen, dass die globale Rechte ihren Kampf gegen die Bewegungsfreiheit von Menschen einstellt oder auch nur weniger intensiv führt. Meine These ist aber an dieser Stelle, dass abseits des politischen Theaters Fakten geschaffen werden und sich Menschen in Not nicht von feindseliger Rhetorik abschrecken lassen. Unter diesen Bedingungen ist der UN-Migrationspakt ein wichtiger Schritt. Internationales Recht, Kooperationen zwischen Staaten und supranationalen Einheiten, sowie die Stärkung von im Feld agierenden Institutionen wie dem Roten Kreuz / Roten Halbmond, oder der Internationalen Organisation für Migration sind wichtige Schritte, um die konkrete Situation von Migrant*innen zu verbessern. Darum geht es. Und deshalb ist der Pakt, trotz aller kritikwürdiger Punkte, ein überraschend positives Signal.

1 KOMMENTAR

  1. Ich kann die hier vorgetragene positive Einschätzung von weltweiten ´Pakten´zugunsten von … nicht teilen.
    Wo und solange die Paktanten über extrem unterschiedliche Verhaltensspielräume verfügen, geht es um Dominanz-Erhalt und -Erweiterung – im Medium sogenannter ´Standards´, beheimatet zwischen Träumerei und Hohn…

    vgl meinen Offenen Brief an die BUndeskanzlerin:
    https://diskursblickwechsel.wordpress.com/2018/11/23/offener-brief-sehr-geehrte-frau-bundeskanzlerin/?customize_changeset_uuid=8381437d-67b4-46a0-a054-d44f65387049&customize_autosaved=on

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