Aus den Augen aus dem Sinn? Auslagerung von Migration

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Photo by Ferdinand Stöhr on Unsplash

Flüchtende, die gar nicht erst in die EU kommen, können dort auch keinen Asylantrag stellen. Das ist die zynische Überlegung, die die EU weit vor den Toren Europas verfolgt. Externalisierung von Migration ist das Stichwort. Eine Analyse

Alle Jahre wieder möchte man sagen. Alle Jahre wieder bringt irgendein*e konservative*r Politiker*in den Vorschlag auf, die Migration nach Europa dadurch zu begrenzen, dass man Flüchtende einfach in ihren Herkunftsländern oder zumindest dem Herkunftskontinent einen Asylantrag stellen lässt. Das Kalkül dahinter ist, dass dann direkt die abgewiesen werden, die kein Anrecht auf Asyl haben und gleichzeitig die, die es haben, sicher nach Europa reisen können. 

Warum sich allerdings Menschen durch so ein Vorgehen von der Flucht abhalten lassen sollten, bleibt schleierhaft. Vielen Menschen aus Subsahara-Afrika wird auch schon heute klar sein, dass ein Asylgesuch in Europa wenig erfolgversprechend ist. Dennoch machen sie sich auf die Reise. Warum? Weil sie sich ein besseres Leben erhoffen. Auch als sans-papiers, als Illegalisierte. Hauptsache nach Europa.

Solche Vorschläge sorgen immer wieder für großes öffentliches Interesse und wurden über die Jahre immer mal wieder vorgebracht, dann aber nie umgesetzt. Es wäre auch davon auszugehen, dass der organisatorische und rechtliche Aufwand enorm wäre. Deutlich weniger im Schlaglicht der Öffentlichkeit sind die bestehenden Praktiken der EU im Bereich der Grenzkontrollenverlagerung. Die EU nutzt seit Jahren eine Vielzahl an Instrumenten, um bereits weit vor den Grenzzäunen der EU, Migrant*innen und Flüchtende aufzuhalten. Zu diesen Instrumenten zählen Ausbildungsmissionen, zynisch benannte Mobilitätspartnerschaften und Rückübernahmeabkommen mit verschiedenen Ländern. 

An dieser Stelle reden wir nicht nur von nordafrikanischen Staaten. Europäische Umtriebe reichen bis weit nach Zentral- und Westafrika. Für den Fall Bamako (Mali) beschreibt das z.B. der Migrationsforscher Stephan Dünnwald sehr eindrücklich. Bamako ist demnach einer jener Orte, an denen europäische Institutionen, staatlich wie nichtstaatlich, versuchen, Wissen über Migration zu generieren, um diese effektiver steuern zu können. Man geht also vor Ort, um das Problem dort zu bearbeiten, wo es entsteht. So ist zumindest die Logik europäischer Politik.

Staaten Westafrikas © OpenStreetMap-Mitwirkende

Global Approach to Migration and Mobility (GAMM)

Seit 2005 verfolgt die EU einen Gesamtansatz zur Steuerung von Migration außerhalb ihrer Grenzen. Unter der Bezeichnung Global Approach to Migration and Mobility, kurz GAMM sind all diese Bestrebungen zusammengefasst. Auf der Website der EU-Kommission zum Thema werden vier Ziele definiert:

  • „better organising legal migration, and fostering well-managed mobility
  • preventing and combatting irregular migration, and eradicating trafficking in human beings
  • maximising the development impact of migration and mobility
  • promoting international protection, and enhancing the external dimension of asylum“ (Übersetzung)

Die Ziele entsprechen damit dem Mantra europäischer Migrationspolitik: „Migration steuern, differenzieren, managen und größtenteils verhindern“. Die EU versucht also, afrikanische Staaten in ihr Steuerungskonzept einzubinden. Gleichzeitig verfolgen aber natürlich Staaten wie Mali eigene Interessen. Um beim Beispiel zu bleiben, ist Mali einer der wichtigsten Staaten in der westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS und somit Ziel für viele Bürger*innen anderer Mitgliedsstaaten. Eine Begrenzung der Bewegungsfreiheit dieser Menschen ist also nicht in Malis Interesse, da sonst möglicherweise andere ECOWAS-Mitglieder ihrerseits den Zuzug von malischen Staatsbürger*innen begrenzen würde. Es handelt sich somit um eine komplexe Gemengelage, in der europäische Interessen nur ein Faktor unter vielen sind.

Mit Blick auf die eingesetzten Mittel präsentiert die EU-Kommission ein breites Spektrum:

“The GAMM is implemented through several political instruments (bilateral and regional policy dialogues and action plans), legal instruments (such as visa facilitation and readmission agreements), operational support and capacity building as well as programme and project support made available to third countries and other stakeholders, e.g. civil society and international organisations.“ (Übersetzung)

Es werden bilaterale und regionale Politikdialoge und Aktionspläne, rechtliche Instrumente wie Visa- und Rückübernahmeabkommen, operationelle Unterstützung und der Aufbau von Kapazitäten sowie spezielle Unterstützungsprogramme genutzt. Oftmals geht es hierbei auch um die finanzielle, technische und inhaltliche Ausbildung und Unterstützung von Grenz- und Immigrationsbehörden der jeweiligen Länder.

Wie partnerschaftlich diese Programme tatsächlich sind, zeigt sich wenn die afrikanische Seite nicht mitspielen will. Mali weigerte sich 2009 einen Vertrag mit Frankreich zu unterschreiben, in dem Frankreich versicherte 1.500 Malier*innen pro Jahr nach einer Einzelfallprüfung regulär aufzunehmen. Mali forderte 5.000 ohne Einzelfallprüfung und unterschrieb nicht. Die Folge war, dass Frankreich seine Entwicklungshilfe von 60 auf 53 Millionen im Jahr senkte und Mali zur sicherheitsgefährdeten Zone erklärte. Entsprechende Auswirkungen auf Tourismus und Handel inbegriffen.

Stephan Dünnwald weist in seinem Artikel aber auch auf die geringen Auswirkungen hin, die all diese Initiativen in der malischen Realität entfalten. Gelder und Material für Grenzposten kommen nie an oder sind angesichts von tausenden Grenzkilometern schlicht zu gering dimensioniert. Programme zur Jobvermittlung vor Ort stoßen auf Desinteresse oder nicht vorhandene Arbeitsmärkte. Runde Tische treffen sich zu Diskussionen, bei denen von Beginn an klar ist, dass sie nichts verändern werden. Es scheint, als ob die europäische Seite hier zwar sehr ambitioniert, aber schlecht informiert, wenn nicht naiv agiert und Programme designt werden, die an der Lebenswirklichkeit der Menschen vorbeigehen. 

Harte Wege der Grenzsicherung: Bilaterale Abkommen und Memorandums of Understanding

Sehr viel effektiver funktionieren Abkommen mit einzelnen Staaten Afrikas. Die genutzten Strategien sind dabei meist zweifach ausgelegt und zielen zum einen auf Möglichkeiten, in fremden Territorien aktiv zu werden und zum anderen fremde Behörden mit dem Verhindern von Migration zu betrauen.

Spanien ist einer der europäischen Vorreiter und verfolgt diesen Ansatz seit weit über zehn Jahren. Grund für diesen starken Status sind die spanischen Enklaven Ceuta und Melilla, sowie die Kanarischen Inseln. Die geografische Nähe zum afrikanischen Kontinent führte in der Vergangenheit dazu, dass viele afrikanische Migrant*innen den Weg auf diese Territorien suchten, um EU-Gebiet zu erreichen. Besonders symbolträchtig waren hierbei die massenhaften Versuche 2005, den Grenzzaun in Melilla zu überwinden. Bezogen auf die Kanaren war die sogenannte cayuco crisis ausschlaggebend, als mehrere zehntausend Menschen mit kleinen Booten (cayucos) versuchten, die Inseln von Westafrika aus zu erreichen.

Eine der nachhaltigsten (positiv oder negativ, je nach Sichtweise) Operationen ist die Operation Seahorse, also Seepferdchen. Was niedlich klingt, ist aber eine weitreichende Aktion der spanischen Guardia Civil, die Zusammenarbeit mit marokkanischen, mauretanischen und senegalesischen Behörden etablierte. Ebenso involviert sind oder waren der Niger, Mali, Burkina Faso, Gambia, Guinea-Bissau, Guinea, die Kapverden, Marokko und Portugal. Die Motivation der spanischen Seite ist hier, nicht auf die Maghreb-Staaten zu vertrauen, sondern direkt in den Herkunfts- und Transitstaaten zu intervenieren. Im Zeitrahmen von 2006 bis 2014 hat die EU 9,5 Millionen allein für Koordinierungsaufgaben ausgegeben. Hinzu kommen Gelder für Patrouillen-Boote, Gehälter und Benzin, die von Spanien direkt bereitgestellt wurden.

Natürlich bewegt man sich mit diesen Partnerschaften in rechtlich schwierigem Terrain, da sich Spanien in hoheitlichen Gewässern anderer Staaten bewegt bzw. westafrikanische Staaten Grenzsicherungsaufgaben von Spanien übernehmen. Hinzu käme eine zu erwartende massive Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit, hätte man entsprechende Änderungen des Internationalen Rechts angestrebt. Um diese Hindernisse aus dem Weg zu räumen, ging man den Weg der Memorandums of Understanding (MOUs). MOUs sind bilaterale Abkommen, die weniger formal als internationale Abkommen gehalten sind, aber genau diese Fragen der Zusammenarbeit klären. Spanien darf so beispielsweise bis zu 200 Meilen vor der Küste Senegals Schiffe aufgreifen und in den Senegal zurückschicken.

Die Mission wurde dabei in die Operation HERA von FRONTEX eingebettet. Die teilnehmenden Staaten operieren dabei unter dem Banner von FRONTEX und führen zu einer Vervielfältigung der beteiligten Akteure.

Neben den konkreten Auswirkungen auf die Menschen, die migrieren wollen, verändert sich aber auch der Charakter der Grenze. Aus klar definierten Linien werden „mobile, nicht kontinuierliche Knoten der Überwachung und Kontrolle über mehrere Territorien und Jurisdiktionen hinweg“ (Casas-Cortes et al. 2014: 246, eigene Übersetzung).

Aus Sicht der Behörden ist das Vorgehen extrem erfolgreich. Die Zahlen der Menschen, die über die Kanaren nach Spanien eingereist sind, fiel von über 30.000 in 2006 auf Null in nur drei Jahren. Die Atlantik-Route gilt als geschlossen, was als großer Erfolg verbucht wird. Ein Muster, das auch bei der Schließung der sogenannten Balkan-Route zu beobachten war.

Die Zusammenarbeit mit Nicht-EU-Staaten im Bereich des Migrationsmanagements ist damit ein Teil der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Diese hat das Ziel, auch mit Ländern ohne Beitrittsperspektive enger auf politischer, wirtschaftlicher und kultureller Basis zusammenzuarbeiten, um sie so politisch stärker an die Europäische Union zu binden. 

Europäische Nachbarschaftspolitik, by User:Siekierki (other wikipedia map) [GFDL (http://www.gnu.org/copyleft/fdl.html) or CC-BY-SA-3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/)], via Wikimedia Commons

Der deutsche Weg: Rückübernahmeabkommen 

Lässt man einmal die besonderen Umstände aus dem Sommer 2015 außer Acht, so hatte es Deutschland historisch leicht, nicht allzu viele Menschen aufnehmen zu müssen und damit das politische Ziel der Nichtaufnahme zu erreichen. Durch die geografische Lage Deutschlands und die Dublin-Verordnungen, fielen lange Jahre der Großteil der ankommenden Menschen ins Aufgabengebiet der Mittelmeer-Anrainer.

Für die, die es doch nach Deutschland schaffen und hier einen Asylantrag stellen können, hält die Bundesrepublik eine Reihe an Rückführungs- bzw. Rückübernahmeabkommen bereit. Stand 2016 existierten 30 bilaterale und ein multilaterales Abkommen, welches aussagt, dass Angehörige des jeweiligen Staates „ohne Formalitäten auf Ersuchen der anderen Vertragspartei zurückzunehmen [seien]“ (Wissenschaftliche Dienste Bundestag 2016: 3). In einfachen Worten können Angehörige dieser Staaten also einfach zurückgewiesen werden. 

Ergänzt werden diese Abkommen durch die Definition sicherer Herkunftsstaaten. Damit ein Staat als sicher eingestuft werden kann, darf dorthin zurückkehrenden Menschen keine politische Verfolgung, unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung drohen. Gleichzeitig fällt die Chance für Angehörige solcher Staaten auf Asyl deutlich niedriger aus. Aus diesem Grund wird auch seit Jahren immer wieder versucht, weitere Staaten als sicher zu deklarieren. Besonders im Fokus stehen dabei die Maghreb-Staaten, also Tunesien, Marokko, oder Algerien.

Dass aber auch Deutschland Interesse an einer Vorverlagerung der Grenzpraktiken hat, ist völlig offensichtlich. So stellt Deutschland die meisten Beamt*innen aller Mitgliedsstaaten. Ein Einsatz, den sich die Bundesrepublik mit Sicherheit durch politische Macht vergüten lässt. 

Aus den Augen, aus dem Sinn

Es verwundert wenig, dass so viele Ressourcen auf die Externalisierung von Migration verwendet werden. Wer nicht in der EU ankommt, kann dort auch keinen Asylantrag stellen. Die Zahlen bleiben klein. Und das ist es ja, was der politische Mainstream verlangt. Gleichzeitig kann man so zumindest hoffen, dass nicht allzu viele im Mittelmeer ertrinken. Das Mantra von „Fluchtursachen bekämpfen!“ setzt sich hier also auf operationeller Ebene fort.

Jedoch lügt sich die EU dabei in die Tasche. Das Beispiel Bamako zeigt wunderbar, wie ein paar runde Tische oder eine Art Arbeitsamt für Zurückgekehrte keine Probleme löst. Um tatsächlich Fluchtursachen zu bekämpfen, müsste man aufhören afrikanischen Kleinbauer*innen mit Agrar-Subventionen für Obst und Gemüse aus der EU das Wasser abzugraben. Müsste statt Kleinwaffen zu exportieren, effektiv ihre Verbreitung verhindern. Müsste wirklich partnerschaftliche Wirtschaftshilfe leisten und nicht nur der Verlautbarung nach. Man müsste sich auch mit der Rolle von Großkonzernen beschäftigen und natürlich auch auf fortwährende Wirkungen des Kolonialismus blicken. Und man müsste legale und sichere Einreisen in die EU in erheblichem Umfang zur Norm machen. Die Migrationsforschung zeigt uns, dass offene Grenzen nicht zu dauerhafter Masseneinwanderung führen, sondern viel mehr zu zirkulärer Migration. Menschen kommen, verdienen Geld und gehen wieder.

Die aktuelle Politik der Verlagerung ist ein kindischer Akt des Nichtwahrhabenwollens. Die EU spricht gern von ihrer Verantwortung für die Welt, von der Friedensmacht Europa. Und das könnte sie sein. Ich sehe im Projekt Europa absolut das Potential, eine echte Friedensmacht zu sein. Der zivilisatorische Anker, der man immer sein möchte. Um dieses Potential zu verwirklich, müsste man aber auch den harten Weg gehen und nicht einfach das Problem vor den Augen der europäischen Öffentlichkeit verschwinden lassen.

3 KOMMENTARE

  1. “ Um tatsächlich Fluchtursachen zu bekämpfen, müsste man aufhören afrikanischen Kleinbauer*innen mit Agrar-Subventionen für Obst und Gemüse aus der EU das Wasser abzugraben. Müsste statt Kleinwaffen zu exportieren, effektiv ihre Verbreitung verhindern. Müsste wirklich partnerschaftliche Wirtschaftshilfe leisten und nicht nur der Verlautbarung nach. Man müsste sich auch mit der Rolle von Großkonzernen beschäftigen und natürlich auch auf fortwährende Wirkungen des Kolonialismus blicken. Und man müsste legale und sichere Einreisen in die EU in erheblichem Umfang zur Norm machen. Die Migrationsforschung zeigt uns, dass offene Grenzen nicht zu dauerhafter Masseneinwanderung führen, sondern viel mehr zu zirkulärer Migration. Menschen kommen, verdienen Geld und gehen wieder.“

    Ganz genau! Die EU muss anders werden oder sie gräbt sich selbst das Wasser ab …

    Wie? – Ich hätte da ein paar Ideen – allerdings von Verfassungs-Relevanz!
    http://buergerbeteiligung-neu-etablieren.de/LBK/22c1.html
    (Neu aufzustellendes EU – KONZEPT /1)
    Neu aufzustellendes EU – KONZEPT /2
    Neu aufzustellendes EU – KONZEPT /3

    Kritische Rückmeldungen sollten mich freuen ! – Merci!
    Neu aufzustellendes EU – KONZEPT /4

    • Liebe Gabriele,
      deine Konzepte sehen interessant aus – ich bin aber gerade unterwegs und werde mir sie erst ab Mitte November in Ruhe ansehen können, um dann auch inhaltlich kritisch etwas sagen zu können. Aber evtl. hat Jan als EU-Experte da schneller etwas zu sagen. Also hier die Bitte um ein wenig Geduld. Viele Grüße, Sebastian.

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