Eine Geschichte über Solidarität – Verteilung von Geflüchteten innerhalb der EU

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Kaum ein Thema sorgt in der EU für so viel Ärger wie die Verteilung von Geflüchteten. Wieso das so ist, rekonstruiert Jan Schaller

Wo kommen wir her?

Wie man sich leicht vorstellen kann, ist die Verteilung von Geflüchteten innerhalb der EU nicht erst seit 2015 ein Thema. Mit unterschiedlicher Intensität stellte sich die Frage im Grunde seitdem der Schengenraum im Jahr 1990 praktisch umgesetzt wurde.

Anfang der 90er Jahre herrschte eine völlig andere Sichtweise auf Europa und die EU, als in der aktuellen Dauerkrise. Die Zeichen standen auf EU-Erweiterung und offenen Grenzen. Im jetzigen Zeitgeist erscheint eine Idee wie Schengen unmöglich. Eine gewisse Rolle spielten Grenzen dann aber doch. Auch wenn man innerhalb der EU von grenzenlosem Verkehr träumte, konnte man sich nach außen hin nicht von Einreiserestriktionen lösen und ersann daher das Dublin-Abkommen, welches 1994 in Kraft trat und 2003 bzw. 2013 zum Dublin II-, respektive Dublin III-Abkommen weiterentwickelt wurde.

Schengen Raum
Mit dem Schengener Abkommen vom 14. Juni 1985 sollten stationäre Grenzkontrollen zwischen den teilnehmenden Staaten nach und nach abgeschafft werden. Fünf Jahre später, am 19. Juni 1990 begann die Umsetzung. Das Schengen-Gebiet ist nicht gleichzusetzen mit dem Gebiet der EU-Mitgliedsstaaten. Folgende Staaten wenden das Abkommen ohne dauerhafte Einschränkungen an: Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Island, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien sowie Ungarn. Zu unterscheiden sind hier temporäre Maßnahmen. Diese kommen immer wieder vor. Beispielsweise führte Dänemark im Zuge der erhöhten Geflüchtetenzahlen von 2015 wieder Grenzkontrollen ein. Auch polizeiliche Großlagen wie G7/8-Gipfel sind Beispiele.

Diese drehten sich in erster Linie um die Frage, welcher EU-Staat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Hinzu kamen weitere Regelungen für den Umgang mit bestimmten Gruppen wie Minderjährigen oder Mindeststandards für die Unterbringung von Asylsuchenden.

Die Lösung der Verteilungsfrage war denkbar einfach: Es ist immer das Land zuständig, welches der oder die Asylbewerber*in zuerst betritt. Im Normalfall sind das die Mittelmeeranrainer Malta, Griechenland, Italien und seltener Frankreich oder Spanien. Der jeweilige Staat ist darüber hinaus verpflichtet die Fingerabdrücke der Person zu nehmen und sie in die EURODAC-Datenbank einzupflegen mit der es möglich wird, einmal registrierte Personen theoretisch überall in der EU wieder zu identifizieren. Wird eine Person in einem anderen Land aufgegriffen, so sollte sie in das Land „überstellt“ werden, welches durch Visumvergabe oder mangelnden Schutz der Außengrenze für das „Problem“ verantwortlich ist. Die dritte Säule ist, dass ein*e Asylbewerber*in dort ein Bleiberecht erhalten muss, wo er oder sie den Antrag gestellt hat. So soll verhindert werden, dass die betroffene Person bei Ablehnung ihres Antrags einen weiteren in einem anderen EU-Staat stellt.

Anrainerstaaten des Mittelmeers Alexrk2 • CC BY-SA 3.0

Diese Regelung ist so lange kein Problem für die Mittelmeeranrainer, wie keine größere Anzahl an Anträgen gestellt wird. Sobald die Zahlen aber steigen, verteilen sie sich unproportional auf diese Staaten, da die meisten illegalisierten Einreisen in die EU über das Mittelmeer erfolgen. Deutschland demgegenüber ist nur über die Nordsee und den Luftweg direkt zu erreichen — reichlich unwahrscheinliche Reisewege, insbesondere wenn man die strenge Überwachung des Luftverkehrs bedenkt.

Trotz einiger Überarbeitungen änderte sich durch Dublin II und Dublin III nichts wesentlich am unfairen Verteilungsmechanismus.

Der lange Sommer der Migration ändert alles

Die Kernstaaten der EU — allen voran Deutschland — waren bis 2015 froh relativ wenig von all dem mitzubekommen. Das System hielt Geflüchtete von Deutschland fern und das war alles, was man innenpolitisch brauchte. Dann jedoch griff die Weltgeschichte in die beschauliche deutsche Bequemlichkeit ein. Der Krieg in Syrien eskalierte immer weiter und die Zahl an Geflüchteten stieg. Immer mehr Menschen versuchten Schutz in der EU zu finden. Über die Türkei, Griechenland, Mazedonien und generell den Balkan suchten sie ihren Weg nach Mittel- und Nordeuropa.

Photo by Mike Wilson on Unsplash

Die Mittelmeer-Anrainer wollten und/oder konnten die große Anzahl an Menschen nicht mehr erfassen, aufnehmen und versorgen und ließen die Großzahl unregistriert weiterreisen. Das unsolidarische Verhalten Nord- und Westeuropas während der Eurokrise war noch gut in Erinnerung.
In vielen ost- und südosteuropäischen Ländern, allen voran Ungarn wollte man mit den geflüchteten Menschen auch nichts zu tun haben. (Ultra-)nationalistische Stimmungen und Regierungen wie die von Viktor Orbán in Ungarn machten einen humanitären Umgang unmöglich. Im August 2015 waren beispielsweise Tausende auf dem Budapester Bahnhof Keleti gestrandet. Hilfe von staatlicher Seite gab es nicht, es blieb Privatpersonen überlassen, dringend benötigte Hilfe zu leisten.
Es kam zu einer Situation, in der sich Tausende Menschen in Ungarn und später an der österreichisch-deutschen Grenze sammelten. Im Angesicht dieser humanitären Ausnahmesituation entschloss sich die deutsche Regierung (um der Mär zu begegnen, dass Angela Merkel Entscheidungen dieser Tragweite allein trägt), die Grenzen zu öffnen. Damit war allerdings auch Dublin Geschichte. Deutschland hatte jahrelang einen solidarischeren Umgang verhindert und auf die Einhaltung der Dublin-Abkommen gepocht. Nun war man es selbst, die das Abkommen de facto außer Kraft setzten.

Welche Modelle sind auf dem Tisch

In der Folge war man natürlich in erster Linie auf deutscher Seite bestrebt, einen neuen Mechanismus zu finden, um die Verteilung von Geflüchteten innerhalb der EU zu regeln. Bereits vor 2015 war ein Modell in der Diskussion, welches Geflüchtete nach Quoten auf EU-Mitgliedsstaaten verteilen sollte. Ein Vorreiter in Deutschland war hier der Think Tank ‚Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration‘, kurz SVR. Er entwickelte ein Mehrfaktormodell, welches auf Grundlage von Wirtschaftskraft (gemessen am Bruttoinlandsprodukt, 40%), der Bevölkerungsgröße (ebenfalls 40%), der Größe des Staatsgebiets (10%), sowie der Arbeitslosenrate (Durchschnitt der letzten 5 Jahre, 10%), die aufzunehmende Anzahl an Geflüchteten berechnen sollte.

Diese Art der Verteilung von Asylbewerber*innen wird als Burden Sharing bezeichnet und erschien vielversprechend. Das Modell des SVRs ist hier nur ein Beispiel, die Idee dahinter fand sich aber bei vielen Entwürfen wieder und wurde auch zur Verhandlungsprämisse Deutschlands.
Das Problem: Polen, Ungarn und seit der letzten Wahl auch Österreich wollen keine Quotenregelung. Vor allem die ersten beiden Staaten wollen überhaupt keine Geflüchteten aufnehmen und blockieren daher die Diskussion. Ihre zynische Begründung: Geflüchtete wollen eh nicht in Ungarn oder Polen bleiben, sondern nach Deutschland und Skandinavien.

Aufgrund dieser verfahrenen Situation werden auch weitere Modelle erörtert. Eine Möglichkeit wäre die sogenannte flexible Solidarität. Dieses Modell zielt darauf ab, dass sich Länder gewissermaßen freikaufen können und die Nichtaufnahme von Geflüchteten durch Zahlungen an die EU kompensieren, woraus dann wiederum Maßnahmen zur Grenzsicherung finanziert werden.

Eine Einigung scheint aber noch in weiter Ferne. Seit 2016 geht es nicht wirklich voran. Daher einigten sich Anfang 2018 die europäischen Innenminister die Verhandlungen umzudrehen. Man wolle zunächst die einfacheren Themen behandeln. Eine Reform der Datenbank EURODAC und der europäischen Asylagentur sei bereits auf dem Weg. Hinzu kämen eine Überarbeitung des gemeinsamen Grenzschutzes, die Angleichung der Asylbedingungen und Regeln für die Anerkennung. Erst wenn diese, leichter zu lösenden, Themen bearbeitet seien, wolle man sich wieder dem großen Streitpunkt Verteilung widmen. Man erhoffe sich, dass eine Konsensfindung dann leichter möglich ist, wenn nur noch eine Angelegenheit eine Einigung verhandelt.

Natürlich könnte man auch einfach eine Mehrheitsentscheidung gegen die Stimmen von Polen, Ungarn und Österreich anstreben — das möchte man jedoch tunlichst vermeiden. Die Spaltung der EU ist bereits tief genug.

Die Situation ist nicht ausweglos

So verfahren die Situation wirkt — ich halte sie nicht für ausweglos. Vermutlich wird man aber mehr oder weniger unschöne Kompromisse eingehen. Ich glaube nicht, dass sich Ungarn oder Polen so schnell aus ihrer Verweigerungshaltung heraus bewegen. Die Regierungen dieser Länder sind gerade durch ihre antieuropäische Polemik an die Macht gekommen. Ergo, können sie von diesen Standpunkten gar nicht abrücken, ohne im Inland ihre Glaubwürdigkeit (und damit womöglich die nächste Wahl) zu verlieren. Eine kleine Hintertür ist hier möglicherweise, dass Ungarn gerade gewählt und Viktor Orbán überdeutlich im Amt bestätigt hat. Orbàn muss folglich nicht mehr im Wahlkampfmodus operieren, wodurch etwas Bewegungsfreiraum entstehen könnte. Sonderlich wahrscheinlich finde ich das allerdings nicht, ist seine Politik doch eben nicht nur bloßer Wahlkampf, sondern auch viel Überzeugung. Sehr viel eher halte ich es für möglich, dass man sich auf ein System der flexiblen Solidarität einigt. Sich freizukaufen dürfte für Ungarn und Polen sehr viel leichter zu verkraften sein — auch weil sie es innenpolitisch als ein weiteres Schröpfen durch die böse EU verkaufen können.

Letztendlich halte ich also ein System für wahrscheinlich, welches einen Verteilungsschlüssel für die vorsieht, die ihn wollen. Und einen Freikaufmechanismus für alle anderen.

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